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【中國穩健前行】加快推進應急管理體系和能力現代化
編者按：突如其來的新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力現代化的一次大考。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，常態化疫情防控和經濟社會發展“雙統籌”穩步走向“雙勝利”，彰顯“中國之治”生動實踐和顯著優勢。為進一步深入學習宣傳貫徹黨的十九屆四中全會精神，更好堅持和完善中國特色社會主義制度，推動制度優勢更好地轉化為治理效能，中央網信辦與求是雜志社共同組織“中國穩健前行”網上理論傳播專欄，邀請思想理論界專家學者撰寫系列理論文章，在求是網陸續推出，敬請關注。
內容摘要：當前，新冠肺炎疫情防控取得了重大戰略性成果，充分展現了我國應急管理體制機制的突出特色、顯著優勢和超強能力。為有效應對前進途中重大矛盾、重大阻力、重大風險、重大挑戰，必須充分發揮我國應急管理體制的特色和優勢，加快推進應急管理體系和能力現代化，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢保駕護航。
應急管理體系和能力是國家治理體系和治理能力的重要內容，直接影響一個國家的總體安全與永續發展。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視應急管理體系和能力建設。黨的十九屆四中全會指出：“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力。” 2019年11月29日，習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時，明確提出“要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。”新冠肺炎疫情發生以來，以習近平同志為核心的黨中央更加高度重視推進應急管理體系和能力現代化。2020年2月3日，習近平總書記在主持中央政治局常委會會議時強調：“要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。”
新中國成立70多年來，我國應急管理體系不斷調整和完善，應對自然災害和生產事故災害能力不斷提高，成功應對了一次又一次重大突發事件，有效化解了一個又一個重大安全風險，創造了應對1976年唐山大地震、1998年長江特大洪水、2003年的“非典”、2008年的冰雪災害和汶川特大地震災害等的應急管理奇跡。特別是黨的十八大以來，我們不斷加強黨對應急管理的集中統一領導，形成了統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，大力推進應急管理法治建設，強化應急預案編制與演練，不斷提升應急管理能力，逐步形成了自身的顯著特色和獨特優勢。
充分發揮黨的領導這一根本制度優勢。推進應急管理體系和能力現代化，黨的領導是根本。新中國成立以來，我們在建立健全突發事件應急管理領導體制方面做了積極探索，在黨的領導下建立了國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國務院安全生產委員會、國家森林草原防滅火指揮部、國家減災委員會等行之有效的各類突發事件應急管理領導體制，為防災減災救災、統籌發展與安全生產、維護人民群眾生命健康和維護社會穩定，發揮了根本作用，體現了集中力量辦大事的制度優勢。這次新冠肺炎疫情發生后，2020年2月10日，習近平總書記在北京調研指導新冠肺炎疫情防控工作時強調，疫情防控要堅持全國一盤棋。各級黨委和政府必須堅決服從黨中央統一指揮、統一協調、統一調度，做到令行禁止。為全面加強對疫情防控的集中統一領導，黨中央成立了中央應對疫情工作領導小組，派出中央赴湖北指導組，建立了國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制，中共中央印發《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》。當前，我國疫情防控已經取得重大戰略性成果，黨的集中統一領導發揮了核心領導作用。實踐證明，推進應急管理體系和能力現代化，必須充分發揮黨的集中統一領導特色和優勢，建立健全常態化的應急管理領導體制，為突發事件應急管理提供根本保障。
積極創新“兩堅持”“三轉變”的應急管理理念。推進應急管理體系和能力現代化必須理念先行。2016年7月28日，習近平總書記在河北唐山市考察時特別強調“兩堅持”“三轉變”，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。“兩堅持”就是堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一；“三轉變”就是從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變。推進應急管理體系和能力現代化，要把“兩堅持”“三轉變”這一先進理念切實貫徹落實到應急管理現代化全過程。轉變傳統的重救治、輕預防的突發事件應急管理理念，注重預防在突發事件應急處置中的重要作用。堅持關口前移、源頭治理，注重從源頭上防范化解重大風險，真正把問題解決在萌芽之時、蔓延之前。加強日常防范，加強前端處理，建立健全公共安全形勢分析制度，及時清除公共安全隱患。加強重大風險評估和監測預警，強化重大風險早期識別和預報預警的意識，提升早期識別和預報預警能力。增強憂患意識，堅持底線思維，安而不忘危、治而不忘亂、存而不忘亡，始終對重大風險保持高度警覺，任何時候都不能麻痹大意。本著對人民群眾生命財產始終保持高度負責的精神，對困難作最充分準備，對突發事件提出完整、有效的應對措施。
不斷完善應急管理體制機制。在應對各類突發事件過程中，我國應急管理體制機制不斷完善。2018年，我們整合優化應急力量和資源，組建了應急管理部，形成了統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制。推進應急管理體系和能力現代化，體制機制是關鍵。從體制機制著手，建立健全協調高效的應急管理組織協調機構，正確處理好“統”和“分”的關系。“統”的職能主要是統籌指導、綜合協調，由國家防汛抗旱指揮部、國務院抗震救災協調指揮部等組織協調機構承擔。“分”的職能仍由各成員單位、各行業主管部門共同承擔，按照各自職責分工，發揮各自專業優勢，認真履行各類突發事件應急處置職責。在應急管理機制方面，要高度重視監測預警在應急管理中的重要作用，優化完善信息公開與監測預警機制。完善監測預警預報體系，加快各種災害、事故監測、站網和國家民用空間基礎設施建設，完善分工合理、職責清晰的自然災害、安全事故、公共衛生、社會穩定的監測預報預警體系，實施突發事件監測預警信息化工程，提高綜合監測、風險早期識別和預報預警能力。通過進一步完善公共安全風險監測預警工作，建立起重大風險與應急之間的無縫銜接機制。加強對危化品、礦山、道路交通、消防等重點行業領域的安全風險排查，提升多災種和災害鏈綜合監測、風險早期識別和預報預警能力。完善社會治安防控體系，建立問題聯治、工作聯動、平安聯創的工作機制，提高預測預警預防各類風險能力。
加快健全應急管理法治體系。突發事件應急管理需要社會多方參與，形勢瞬間萬變，涉及內容龐雜，必須以法律的形式對應急管理的各個方面、各個環節進行系統規范，運用法治思維和法治方式推進應急管理現代化。習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時強調，要堅持依法管理，運用法治思維和法治方式提高應急管理的法治化、規范化水平，系統梳理和修訂應急管理相關法律法規，抓緊研究制定應急管理、自然災害防治、應急救援組織、國家消防救援人員、危險化學品安全等方面的法律法規，加強安全生產監管執法工作。要盡快把《突發事件應對法》《安全生產法》《傳染病防治法》《野生動物保護法》等的修訂納入議事日程。適時啟動《自然災害防治法》《應急救援組織法》《生物安全法》立法論證。進一步完善各類突發事件預測、預警、預防、應對處置、恢復重建、社會動員、媒體溝通、隊伍建設和應急保障等方面的法律法規及配套規定。從長遠看，要注重通過立法形式，強化應急管理全過程標準化。在事前預防階段，要盡快研究制訂應急預案編制與演練、不同類型應急力量的管理辦法以及應急物資分布、儲備、調運辦法等急需的規章制度。在事中處置階段，要以現場指揮工作規范、第一響應標準為重點，加強相關標準化立法工作。在恢復重建階段，要注重把突發事件損失評估、賠償標準、救助標準等以法律法規形式固定下來。新冠肺炎疫情發生后，2020年2月5日，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調，“疫情防控正處于關鍵時期，依法科學有序防控至關重要。疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。”
切實加強應急預案管理。推進應急管理體系和能力現代化，必須高度重視預案的重要作用。習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時強調，要加強應急預案管理，健全應急預案體系，落實各環節責任和措施。實施精準治理，預警發布要精準，搶險救援要精準，恢復重建要精準，監管執法要精準。對此，要在修訂《國家突發公共事件總體應急預案》總體預案和《國家突發公共衛生事件應急預案》專項預案的基礎上，認真修訂各級地方突發公共衛生事件應急預案，在風險評估和資源普查的基礎上，借助情景構建等手段，持續動態優化應急預案，規范應急響應標準與流程，不斷提高預案的針對性與操作性。同時，高度重視應急預案演練。針對應急預案練得少、演練的標準和規范缺失、預案演練內容不完整、關鍵環節體現不夠、演練流于形式等問題，加大應急預案演練力度，切實發揮預案的應有作用。
大力提升應急管理能力。推進應急管理體系現代化，應急管理能力是核心內容。2020年2月3日，習近平總書記在主持中央政治局常委會會議時指出，“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。” 提升應急管理能力，重點是提升應急基礎能力、應急處置能力、綜合保障能力、社會協同能力。要從最基礎的地方做起，把基層一線作為主戰場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾。研究如何以社區、鄉村、學校、企業等基層組織和單位為重點，推進建立全民動員、協調聯動的應急管理工作格局。督促企事業單位積極履行安全管理主體責任，引導公眾增強風險防范意識，增強全社會的風險防范能力；把公共安全教育納入國民教育和精神文明建設體系，加強安全公益宣傳，提高全民公共安全意識和應急技能。考慮初期響應能力，加強第一響應人和基層單位負責人應急管理培訓。在提升應急處置能力方面，要提升突發事件綜合研判能力，抓住主要矛盾和矛盾主要方面，并對其發展變化有一個比較準確的判斷；提升應急處置決策能力，面對錯綜復雜的局面，要臨危不懼、沉著冷靜、敢于負責，親臨現場，靠前指揮，果斷處置，迅速作出切實可行的決策；提升應急處置組織能力，善于協調不同層級、不同地方、不同部門，做好人員科學分工、資源合理配置，形成強大的向心力、凝聚力、戰斗力；提升應急處置引導能力，與有關方面積極溝通，主動引導輿論，營造良好社會氛圍，塑造良好形象。在加強應急綜合保障能力方面，要加強應急基礎數據庫建設，推動應急平臺之間互聯互通、數據交換、系統對接、信息資源共享；強化應急通信保障能力，提升衛星應急通信服務保障能力與集約化水平；完善應急物資保障體系，切實解決好應急物資總量不足、結構不合理、布局不合理等突出問題；提高緊急運輸保障能力，完善鐵路、公路、水路、民航等應急運力儲備，切實保障突發事件發生時，應急物資及時有效到位。在提升應急管理社會協同能力方面，要推進公共安全、應急管理宣傳教育工作進企業、進社區、進學校、進農村、進家庭，強化大中小學公共安全和應急管理基礎知識和基本技能培養，組織形式多樣的身邊風險隱患識別活動，開展公共安全知識普及，提升公眾突發事件防范意識和自救互救能力。支持引導社區居民開展風險隱患排查和治理，積極推進安全風險網格化管理，筑牢防災減災救災的人民防線。
當前，新冠肺炎疫情防控取得了重大戰略性成果，充分展現了我國應急管理體制機制的突出特色、顯著優勢和超強能力。為有效應對前進途中重大矛盾、重大阻力、重大風險、重大挑戰，必須充分發揮我國應急管理體制的特色和優勢，加快推進應急管理體系和能力現代化，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢保駕護航。
（作者：馬寶成 中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心主任、教授）
